从“不掉队”到“都成功”：美国基础教育改革走向

　　美国的基础教育规模庞大，涵盖了幼儿园、小学、初中和高中，即所谓的“K-12”教育制度。在美国的基础教育体系中，公立学校占据主导地位，但公立学校在提供高质量的教育教学方面却不能令人满意，多年来美国的家长和学者们为此执拗地进行口诛笔伐，批判之声不绝于耳。这些批判无疑为美国基础教育改革抹上了一层悲壮的色彩，也是其推进教育改革的最基本驱动力。

　　旧法案：“高标准、严问责”的目标在实践中难以达成

　　追溯当代美国的基础教育改革，最深刻的变革无疑发生在二战结束之后的五六十年代。在美苏争霸和冷战的背景下，中小学校成为人才培养的“工作母机”，各国都意识到它们是国家之间竞争成败的终极因素，美国的基础教育注定要经历痛苦的转型和蜕变。在20世纪前半叶，受杜威经验主义教育思想的影响，美国的基础教育在纪律上是宽松的，在学术标准上是低下的，学校中的孩子们是快乐的，因为它强调的是儿童的兴趣、自由、当下需求和个人经验。1957年，苏联成功发射人造卫星，美国朝野震动，随即于1958年颁布《国防教育法》，此后以布鲁纳为首的一批科学家、历史学家和教育学家发起了规模浩大的改造基础教育的运动，这就是著名的“结构主义教育改革”。美国人决心让他们的中小学校从涅槃走向重生，由此拉开了当代基础教育改革的序幕。1965年，约翰逊总统签署了《初等和中等教育法》，其主要内容是为中小学提供资金，加大对低收入家庭的儿童提供教育援助力度。在法案中，约翰逊总统将贫困界定为获得教育机会的“最大障碍”，并为学校提供10亿美元以资助学校的贫困儿童，由此开启了联邦政府大规模援助中小学教育的先河。该法案同时规定，在不同时期可以根据具体情况对其进行重新授权，以完善美国的教育立法。而随后的美国总统大都视教育改革为其治世理念的重要元素，因此会在不同的时期对这一法案重新授权，使得美国基础教育改革风向频转，为我们讨论今天的美国基础教育改革提供了最基本的背景。

　　早在2002年，小布什政府决定修订1965年的法案并重新授权，这就是《不让一个孩子掉队法》（以下简称旧法案）。旧法案的主旨在于推动问责机制和标准化评价制度，即强化中小学校的绩效责任，推动各州的年度学业成绩评价。这一法案旨在改变美国多年来中小学生的学业水平低下、不同学生群体之间在学业表现上差距巨大的积弊，最终提升美国公立教育的质量水平。然而，旧法案在实施过程中遭遇了很多挑战。例如，为了提高学生的学术水平、使每一个孩子都具备基本的阅读和数学能力，它要求每个州都要进行年度评估以衡量学生的进步情况，并根据对学生学业成绩的测试情况对中小学校进行问责：要么获得奖励，要么受到制裁。事实上，很多州难以适应这种严苛的考核，向教育部提出考试豁免，不再参加统一的学业水平测试，这就使得旧法案的落实情况参差不齐。再者，旧法案的最终目标是提升所有学生在阅读和数学方面的成绩，但研究发现，经过10年左右的努力，这一目标并没有实现。它过于严格和“一刀切”的考评标准，丝毫不考虑各地区、各学校的具体情况和困难，如同一座大山一般压得许多学校和校长、教师喘不过气，甚至逼迫他们不得不采取种种擦边球的手段来规避该法案的严格要求。在实施了10多年之后，眼看着旧法案难以为继，新法案的颁布已不可避免。

　　新法案：折射出美国人对基础教育发展的新诉求

　　2015年12月10日，美国总统奥巴马在白宫签署了《每个学生都成功法》（以下简称新法案）。这一法案是对其前身《不让一个孩子掉队法》的修订。正如奥巴马总统在签字仪式上发表讲话时指出的，“旧法案的目标是正确的，承诺教育每一个儿童的教师都是优秀的教师——这是正确的事情，这是正确的目标。更高的标准是对的，问责也是对的……但拒绝教师、学校和各州为实现这些目标所需要的东西，则是无法实现目标的。这就是我们为什么必须修正旧法案的原因。”鉴于旧法案存在的这些问题，10年来美国国会一直在试图修订旧法案。尽管旧法案在促进美国教育事业发展方面有其成就和功绩，但是其“高标准、严问责”的目标在实践中难以达到。而新法案减少了对标准化考试和统一任务的依赖，确保美国的教育系统让每一个孩子在高中毕业之时已经为升学或就业做好准备。这样，从“不掉队”到“都成功”，美国的基础教育改革又出现了一些新的气象，折射出美国人对基础教育发展的新的诉求。那么，新旧法案之间究竟有哪些差别呢？

　　一是表现在评价改革上。旧法案要求各州对3至8年级的学生在阅读和数学两个科目上进行年度测评，进入高中后再度进行新一轮的测评。旧法案还要求在小学、初中和高中每一个学段都进行一次科学科目的测评。而新法案的要求则是：各州还是要在相同的年级进行同样的测评，但在如何测评以及何时测评方面赋予各州弹性化处理的权力。例如，允许各州将年度测评拆分为更小规模的系列考试，而且还强调运用不同类型的考试来更精确地测评学生的学习情况。显然，新法案的要求明显弹性化了，而且将决定权下放给各州，这样各州在教育评价方面的自主权得以扩大。

　　二是表现为对《各州共同核心标准》的态度上。美国实行地方分权的教育管理体制，各州都有自己的课程标准，因此在课程标准上不统一。2010年，美国全国州长协会和各州教育长官委员会签署了《各州共同核心标准》，目前已有44个州及哥伦比亚特区采用。它是对各州课程改革的反思与重构，既继承了以往课程改革的某些特征，又在吸取以往课程改革经验的基础上运用了新的思路、模式和方法。《各州共同核心标准》从课程目标到内容标准，再到学业水平等级的划分，都采取了多种方式和技术，在一定程度上保证了课程标准与学业水平考试的一致性，体现了美国基础课程改革的新方向。旧法案并没有专门提出要制定《各州共同核心标准》，因为这一标准出现较晚，直到前几年才出现，而且不是从联邦政府的层面上提出的，而是相关的州试图提出有关学生学什么和怎么教的统一标准。不过，奥巴马政府确实推动了《各州共同核心标准》的落实，鼓励各州采纳这一核心标准。而且新法案允许各州采纳这一核心标准，但并不强制要求采纳。事实上，联邦政府教育部是中立的：部长不会试图去影响、激励或限制各州对核心标准的采纳。

　　三是表现为对绩效责任的认识及认定上。旧法案的一个基本原则在于，学校必须提升所有学生的学业水平。为此，它要求学区公布考试成绩以确定学生们是否每年都在进步。在实践中，很多州发现这一目标是不现实的，因为弱势学生群体是达不到的。而新法案则几乎将绩效责任目标整个交给各州来确定，各州需要做的就是必须向联邦教育部提交他们的绩效计划。而且，对绩效责任目标的界定也相对宽泛，考试分数和毕业率这些客观的指标在权重上要高于其他主观的评价。从这个方面来说新法案明显在绩效责任问题上软化了态度，不再提出一些刚性的要求，而事实上10多年来这些刚性的要求也没有很好地得到落实，这逼迫奥巴马政府不得不改变态度。

　　四是表现在补救措施上。旧法案规定，各州可以公平地分享联邦政府的拨款，但要找出那些一直不能提高学生学业成绩水平的学校。如果五年后还没有起色，那么就面临两个选择：要么解雇校长和大部分教师并将学校转型为特许学校，延长在校日；要么关闭学校。这一强势的干预态度在新法案中也得到了软化。对于哪些学校需要干预，新法更具针对性，但对于干预的措施则要宽泛。考试分数排名倒数5%以内的学校（由各州确定），毕业率低于67%的高中，或者学生为弱势群体且学业成绩持续低下的学校将由州接管，尽管法案并没有指出接管后做什么。

　　改革基本走向：确保每一个儿童拥有均等的教育机会

　　新法案取代旧法案，其实就是美国一贯坚持的教育理念的一次胜利。正如奥巴马总统所言：“有了这个法案，我们再次确认美国的如下基本理念：每一个儿童，不管他的种族、收入、背景、地域，都应该拥有使他们的生活更美好的教育机会。”新法案力图彰显这一理念，预示着未来美国基础教育改革的一些基本走向。

　　一是联邦政府放权，各州强化了对教育的管控。今后，在州层面上教育管理的集权化进一步突出，各州依然肩负着改进自己的落后学校的重任。联邦政府的放权也体现了政策实施的灵活性，在很大程度上改变了旧法案“一刀切”对学校进行问责的做法，在一定程度上会调动各州的办学积极性。

　　二是为中小学校松绑，淡化对学校的年度考评。尽管新法案延续了问责机制，但相对而言其规定更加宽松，而且新教育法案基本把问责制工作完全放权给了各州，各州只是向教育部提交其问责制的实施计划即可。

　　三是考评指标弹性化。除了原有的考试成绩、升学率等这些考察学校的刚性指标之外，各州今后会采用多种不同的标准去评判学校的绩效和整体表现，包括学生和教师的课堂参与度、学生在高级课程上的表现、学校的氛围和安全等。开发这些客观和主观的考核标准，本身也是新法案所强调的重点之一。

　　四是确保教育公平。新法案在培训和招聘优质教师和校长、大力促进学前教育、提升和加强特许学校计划、加强对英语学习者和移民学生的语言教育、支持乡村学校及印第安人和阿拉斯加土著学生等诸多方面都有明确规定。可以说，确保教育质量提升和促进教育公平依然是新法案的重要目标。

　　总之，对于新法案的出台，美国人赞同者有之，批判者亦有之。应该说，旧法案运行了10多年，其中的一些合理因素还是很明显的，比如它提出了学校、家长和社区的密切联系，由学区根据学科特点制定自己的课程标准；学校根据学生的特点和需要选择自己的教学内容和材料。显然，这些规定在很大程度上体现了教育发展的规律，有助于提升美国中小学生的学业标准，进而提升美国的基础教育质量。新法案在一定程度上对这些合理的做法带来了一定的冲击，这让人不禁担心新法案实施的前景。但反过来看，在基础教育阶段美国人崇尚“快乐教育”，这一理念已经深入骨髓。

　　（来源：光明日报作者单位：北京师范大学国际与比较教育研究院）